“黨的二十大報告首次單獨把法治建設作為專章論述、專門部署，對公益訴訟制度發展提出新的更高要求。加快推進公益訴訟專門立法，是完善公益訴訟制度、推動公益訴訟工作向縱深發展的基本要求，也是貫徹落實黨的二十大精神的務實之舉。”11月18日，河南省人民檢察院公益訴訟專門立法研究課題組相關成員在接受《法治日報》記者采訪時說。
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自黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度以來，公益訴訟制度得到快速發展，成效得到社會各界關注，但相關法律規范供給不足的問題也逐步凸顯，亟須進一步破解。河南省人民檢察院立足辦案實踐，深入開展理論研究，聯合最高人民檢察院第八檢察廳、鄭州大學等司法實務界和法學理論界人士，成立公益訴訟專門立法研究課題組，由河南省檢察院黨組書記、檢察長段文龍擔任課題組主持人，河南省檢察院黨組副書記、副檢察長田凱，最高檢第八檢察廳副廳長邱景輝，鄭州大學公益訴訟研究院執行院長張嘉軍等為課題組成員。
公益訴訟亟待專門立法
“為推進高質量發展、創造高品質生活，滿足人民群眾日益增長的公益保護需求，國家在探索公共利益保護方面的‘腳步’從未停歇。”課題組認為，隨著對公益訴訟特點規律認識的不斷深化，相關法律規范供給不足的問題逐步顯現，主要體現在以下幾個方面，亟須通過專門立法進行破解。
一是民事、行政訴訟一般程序難以承接公益訴訟程序的特殊性，如訴前程序缺乏法律規范等。二是不同主體提起的、不同類型的公益訴訟在不同領域設置不均衡，行政機關、社會組織、檢察機關三類主體順位銜接及支持協作不夠科學。三是檢察機關在公益訴訟中的職責定位不準確，調查取證權保障不充分，影響公益訴訟治理效能的發揮。四是配套制度不健全，如損害賠償金的管理使用、訴訟費的繳納等缺乏規定，影響公益保護目的的實現。五是檢察公益訴訟的規范化有待提升，積極與穩妥、數量與質效、檢察權與行政權等關系統籌協調不夠。六是部分制度規范之間存在沖突和不協調，如生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟銜接機制不暢等。
推進專門立法已有堅實基礎
“從公益訴訟制度建構看，目前實體方面主要通過單行法分散授權，程序方面借助民事訴訟、行政訴訟的基本規則，并通過司法解釋輔助規范。這種方式在制度初創期能夠高效推動公益訴訟制度從無到有、從小到大，并為后續發展留下廣闊的實踐空間。”課題組認為，隨著制度的發展，其不足也逐漸顯現。由于缺乏專項立法的統領，導致相關規范體系性不強，條文之間有重疊或缺漏，不能從更高層次為制度的運行提供全面保障。
談起公益訴訟專門立法的可行性，課題組認為：“公益訴訟制度實踐不斷完善，為專門立法積累了寶貴經驗。實踐中逐步總結出的‘雙贏多贏共贏’‘訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態’‘持續跟進監督’等重要理念，創造性發展出磋商、檢察建議及提起訴訟等有效手段，都體現了以最小司法投入獲得最佳社會效果。司法機關對公益訴訟各個環節的程序設計、機制保障等也日臻完善。”
課題組表示，公益訴訟制度規范體系逐漸成熟，為專門立法奠定了堅實基礎。黨內規范性文件引領公益訴訟立法方向，基本法律和單行法律正式確立公益訴訟制度，解決了公益訴訟制度合法性、程序正當性等問題，為工作開展提供基礎條件。地方性法規和司法解釋豐富了公益訴訟法律規范體系，已有27個省級人大常委會就檢察公益訴訟出臺專項決定。最高法、最高檢也陸續出臺相關公益訴訟司法解釋，對公益訴訟程序規范進行補充完善。
建議先行制定檢察公益訴訟法
“推進公益訴訟專門立法工作已基本形成共識，但現階段制定一部系統完備、規模宏大、囊括各類主體的公益訴訟法難度較大。”課題組建議，遵循現代法典編纂一般規律及我國公益訴訟制度特點，當前應先行制定一部檢察公益訴訟法。
“目前，理論界對于公益訴訟中不少問題仍存在爭議，如果制定一部統一的公益訴訟法，意味著需要在法律中對涉及公益訴訟的諸多問題和爭議達成共識，這需要花費較長時間。而且，檢察機關提起的公益訴訟與社會組織、行政機關提起的公益訴訟在身份定位、案件范圍、訴訟領域、程序設計等方面存在巨大差異，如不同主體在訴訟中稱謂、權利義務配置不同，案件范圍更是差別很大。”課題組坦言，若統一立法，法條內容安排和表述上存在許多難以協調、兼容的情況，技術難度極大，也難以操作。
“制定檢察公益訴訟法條件基本成熟。”課題組認為，從近十年我國公益訴訟實踐來看，行政機關和社會組織能夠提起公益訴訟的范圍較窄，且數量有限。檢察機關提起公益訴訟的領域、類型、數量遠大于其他主體提起的公益訴訟，九成以上公益訴訟案件在訴前實現維護公益目的，九成以上公益訴訟案件為行政公益訴訟案件。在其他主體提起公益訴訟制度尚未發展成熟之時，可以對較為完善的檢察公益訴訟先行立法。不僅如此，針對檢察公益訴訟制定一部單行法，立法周期短、難度小。近年來，在最高檢和最高法的努力和推動下，針對檢察公益訴訟陸續出臺了系列司法解釋和規范性文件，特別是制定實施《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，為制定檢察公益訴訟法提供了相對成熟的經驗，為專門立法奠定了堅實基礎。
課題組建議，為規范檢察機關調查取證行為，確保證據的正當性與合法性，應當對其調查取證權作出更加明確具體的規定，明確行使調查取證權的內容、程序和保障措施。同時增加行政公益訴訟訴前檢察建議剛性，防止行政機關敷衍回復、虛假回復，立法應明確行政機關對檢察建議的回復義務并予以細化。
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責任編輯：Rex_01
